从“生存兜底”迈向“发展赋能” 社会救助将有国家立法
4月30日，经过全国人大常委会三次审议的社会救助法草案(以下简称“草案”)将提请十四届全国人大常委会第二十二次会议表决。 社会救助作为兜底线、救急难的制度，对于保障困难群众基本生活、维护社会和谐稳定意义重大，“以立法方式进一步完善、成熟、定型非常重要。”南开大学社会建设与管理研究院院长关信平在接受中青报·中青网记者采访时表示，“即将出台的社会救助法对社会救助制度在法治化、规范化的路径下有效运行，将起到坚实的支撑作用。”
从1995年起多次被纳入立法规划，到2014年国务院公布《社会救助暂行办法》(以下简称“暂行办法”)，再到社会救助有了国家立法，立法工作历经30余年。
关信平分析，社会救助涉及政府和社会对困难群众开展救助帮扶，如何科学界定救助对象、救助到什么程度、以哪些方式救助等，都需在较长实践中不断检验。“立法必须谨慎，相关制度体系没有成熟前，在摸索中逐步完善。”关信平说。
华北电力大学教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长姚建平也认为，社会救助涵盖了多项专项救助，制度体系较为复杂，需要协调的政府部门工作太多，是这一制度立法进程较为漫长的重要原因。
从“绝对标准”到“相对标准”社会救助扩围
草案将最低生活保障边缘家庭和刚性支出困难家庭纳入社会救助对象，是立法的重大突破。
回顾我国社会救助制度的发展，关信平解析说，改革开放前的社会救济制度仅能保障城市“三无”人员、农村“五保户”等极少数最困难的群众，满足他们最基本的生存条件。改革开放后，我国城乡低保制度逐步推开，但最初标准更多参照“菜篮子法”，即根据困难群众维持基本生活的需要给予救助。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》(以下简称《意见》)，提出建立健全分层分类的社会救助体系，草案中规定了各地政府要根据当地经济社会发展状况和人民生活水平制定和调整相关标准，“使其实现与普通居民消费水平等因素的‘水涨船高’，推动社会救助完成从‘绝对标准’向‘相对标准’的转变”。
民政部每年发布的民政事业发展统计公报印证了社会救助扩围的现实需求。从2009年至2024年，我国城市低保对象已从2345.6万人降至625万人，农村低保对象也从2013年高峰时期的5388万人降至2024年的3361.5万人，对此，姚建平表示：“近年来，我国城乡低保对象数量下降明显，但要扩大社会救助范围，不能简单扩大低保，否则容易产生福利依赖，将救助对象扩围到最低生活保障边缘家庭和刚性支出困难家庭更加科学必要。”
关信平也进一步解释，如今我国仍存在相对贫困问题，困难群众和普通群众收入差距较大，草案规定的相对标准，实际上就是将社会救助与我国的经济发展水平绑定，这就使得困难群众能比较有效地分享我国经济发展的成果。
在草案审议和公开征求意见中，有意见提出，社会救助扩围会增加财政支出压力，对此，专家们均持乐观态度。“十五五”规划纲要提出“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，关信平算过一笔账，“把所有广义的社会救助加到一块，占GDP的比重大概不到1%”，扩围并不影响财政支出，还有一定的提升空间。
从“单打独斗”到“攥指成拳”强调部门协同与社会参与
社会救助涉及民政、教育、人社、住建等多个部门，如何协调各部门，形成合力，一直是实践和立法中的难点。草案规定社会救助实行党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制；县级人民政府应当建立社会救助“一门受理、协同办理”机制。乡镇人民政府、街道办事处应当设立统一受理社会救助申请的窗口，及时受理、转办申请事项。
姚建平表示，实践中，困难群众收入和财产等相关数据主要通过民政部门的低收入家庭经济状况核对平台查询，而教育、住房等专项救助分属不同部门负责。当困难群众申请救助时，相关部门需要协调民政部门进行家庭经济状况核对。各项救助间如何衔接？多项救助叠加是否金额过高？“困难群众的信息往往是动态变化的，需要随时更新，社会救助法的出台实施，将使部门间的政策衔接与数据共享有了法律保障。”姚建平说。
为更好地推动工作开展，关信平建议，各部门要在法律出台后，协调制定统一的实施细则，再结合自身职能制定部门规章，规范社会救助工作在各部门的实施。
草案设专章“社会力量参与”，社会力量承担着政府部门难以替代的专业性服务功能。草案规定，鼓励社会工作服务机构和社会工作者提供访视照料、心理疏导、资源链接等服务；政府可以通过购买服务的方式鼓励社会力量参与社会救助。关信平认为，“正面鼓励、严格规范、协调配合‘三管齐下’，让社会力量与政府投入形成合力，才能产生更大的效益。”
从“投资于物”到“投资于人”保障内容突出“物质＋服务”
只提供物质救助，能帮助困难群众真正走出困境吗？2020年出台的《意见》规定“积极发展服务类社会救助，形成‘物质+服务’的救助方式”，草案也规定了“国家积极发展服务类社会救助”。
“这在一定程度上能缓解‘文件标准刚性’与‘实际需求弹性’间的矛盾。”姚建平发现，实践中，社会救助在对象识别与标准认定的操作中有困难，社会救助法出台后，部分因家庭人均收入略高于当地低保标准，无法享受低保的困难群众，就可通过申请生活照料、心理疏导等多元的服务类社会救助，缓解基层难以操作的难题。
关信平将草案中规定的服务类社会救助归纳为3个层面。首先，管理中要有服务，其核心就是使社会救助从“单向等待申请”向“主动发现”扩展。“这与未成年人保护法中‘任何组织或者个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形，都有权劝阻、制止或者向公安、民政、教育等有关部门提出检举、控告’的做法类似，有助于减少社会救助中因‘漏保’产生的被动情况。”姚建平补充说，“做好‘主动发现’，主要是做好基层治理，线下要充分调动楼栋长、网格员、志愿者等基层力量，线上则要加强低收入人口动态监测信息平台建设。”
其次，是要提供满足困难群众自身需要的服务。另外，是要为有劳动能力的困难群众提供“增能性服务”，这是最关键的，关信平表示：“任何社会救助都不可能让困难群众达到高于社会平均水平的生活条件，想要真正摆脱贫困，有劳动能力的困难群众必须要靠自己的双手去争取。”
草案规定，各级人民政府应当采取措施，鼓励、支持和引导有劳动能力的社会救助对象自助自立、解困脱困。关信平认为，这需要在健康管理、动机激励、机会提供、能力提升4方面下功夫。他分析，过去困难群众只能参与质量和工资不高的工作，如今通过做好“增能性服务”，锻炼综合能力，有助于提升他们的就业积极性，带动更多困难群众就业。姚建平也表示认同，“服务类社会救助作为一种积极的赋能救助，有助于阻断贫困的代际传递。”
根据社会救助工作新形势新要求，草案规定，社会救助管理部门应当结合社会救助工作实际情况，依法优化工作流程，提高便民化水平；进一步明确除公职人员外，其他有关组织、个人参与社会救助工作的法律责任……对此，姚建平表示：“这表明我国已从过去的‘生存型保障’转向了‘发展型保障’，从过去的‘温饱型救助’转向了‘发展型救助’。”
中青报·中青网见习记者 逯清钰 记者 刘言 来源：中国青年报
2026年04月30日 07版 【编辑:史词】
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